——全方位審視出租汽車定位
來源：中國交通新聞網 作者：記者 楊紅巖 王濤 林芬 楊光 梁微 曹文娟
交通運輸部發布的《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》(簡稱《指導意見》)及《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(簡稱《管理辦法》)，事關出租汽車新舊兩種業態的融合發展，事關整個城市出行全局的利弊權衡。社會對此廣泛熱議，其中不乏“共享經濟”、“互聯網+”、“萬眾創新”等熱詞。雖然移動互聯網技術有效提升了出租汽車的服務效率與水平，但網約車依托道路交通基礎設施、為出行者提供交通運輸服務的基本屬性，并未因為這些“佐料”發生本質變化。
從我國新型城鎮化和公交優先發展、建設“宜居城市”戰略等高度全面審視，需要科學看待包括傳統出租汽車和網約車在內的個性化出行方式在整個城市綜合交通運輸體系中的定位和發展，理性對待創新性事物帶來的利弊問題，才可能做到趨利避害、有益長遠。
從建設“宜居城市”和國家倡導的城市優先發展公共交通
戰略高度，該如何審視出租汽車在城市綜合交通運輸體系中的定位?
毋庸置疑，以“專車”、“快車”等為代表的網約車新業態，有利于提高客運組織效率，給一些人帶來了全新出行體驗。然而，這是否意味著個性化出行方式就該得到鼓勵?
目前，中國城市化伴隨著人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張等重重“城市病”，每一個人都要為此承擔壓力。破解其中的交通擁堵問題，建立并完善科學高效的城市客運體系，關系民生福祉。
從建設“宜居城市”、城市優先發展公共交通戰略等高度進行全面審視，適度發展包括傳統出租汽車和網約車在內的個性化出行方式，是當前的戰略抉擇。
以北京為例。2007年發布的《北京城市總體規劃(2004年—2020年)》，明確將“建設宜居城市”列為發展目標。在其中的“交通發展目標與戰略任務”中，提出要以“高效便捷、公平有序、安全舒適、節能環保”為發展方向，到2020年，實現交通結構趨于合理、公共交通成為主導客運方式、交通擁堵狀況得到緩解和改善、交通發展步入良性循環的發展目標。發展戰略的核心是全面落實公共交通優先政策，大幅提升公共交通的吸引力，引導小汽車合理使用，扭轉交通結構逐步惡化的趨勢，使公共交通成為城市主導交通方式。
2012年發布的《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》也提出，優先發展公共交通是緩解交通擁堵、轉變城市交通發展方式、提升人民群眾生活品質、提高政府基本公共服務水平的必然要求，是構建資源節約型、環境友好型社會的戰略選擇。
無論是從城市整體發展的宏觀層面，還是從科學發展城市綜合交通運輸體系的相對微觀層面，都要求和倡導優先發展公共交通，適度發展私家車、出租汽車等個性化出行方式。
在此背景下，同濟大學教授陳小鴻表示，《指導意見》明確，出租汽車在城市交通中的定位為“城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務”，是基于出租汽車運輸效率和社會成本的理性判斷。出租汽車不應該是城市交通系統中一種鼓勵發展的交通方式，在大城市和特大城市更不能是放任增長的交通方式。
網約車與傳統出租汽車是否有本質區別，該不該納入出租汽車管理范疇?
有觀點認為，網約車平臺接入的私人小客車，擁有權和使用權都是私人掌控，在不損害他人和社會利益的前提下，通過出讓私人物品使用權獲取一定酬勞合情合理合法，交通運輸部門不該干涉。
陳小鴻表示，這種觀點不能成立。“通過這種方式營運獲利，占用的資源不僅有私人小汽車使用權的出讓，還有并不僅僅歸屬于車主的道路空間。”她指出，作為面向公眾提供的一種運輸服務，其“共享”的不僅是車輛，還有緊缺的道路空間。迄今為止，道路是城市公共資源中尚無法計量、也不能限量使用的設施(環境)，但并不意味著使用無成本、增長無約束。網約車對于路網的增加使用，會令其他車主、不開車的人的利益受到損害。因此，城市交通管理中“公共交通優先”、“交通需求管理”成為普遍接受的準則，也成為城市交通可持續發展的基本路徑。
此外，網約車服務的組織方式是商業化的，其背后的“資本”及互聯網平臺是以營利為目的，直接服務提供者(即駕駛員或車主)是以營利為目的。這種服務是一種典型的商業運營行為。
同時，網約車提供的是點到點的專門性的運輸服務，服務對象是不確定的人群且要收取遠高于成本的服務費;要長時間、高頻率地在道路上行駛，占用更多的城市公共道路資源。
以上特性與傳統出租汽車沒有本質區別。因此，《指導意見》此次將其一并列入出租汽車管理范疇。
網約車是緩解還是加劇了交通擁堵?
有觀點認為，網約車有利于提高車輛的使用效率，抑制了自駕車上路及購買私家車的需求，有利于緩解道路擁堵。事實真是如此嗎?
高德公司發布的《2015年第二季度中國主要城市交通分析報告》顯示，環比上季度，全國各大城市擁堵全線飄紅。
北京、廣州、杭州、深圳4個城市，5月后擁堵程度加重明顯。統計數據顯示，2014年4月至6月份，各城市的擁堵情況在逐月緩解，6月為季度最暢通月份;而2015年的趨勢完全相反，擁堵在逐步加重，6月為季度最擁堵月份。
廣州在已經實施了機動車限購政策的情況下，第二季度晚高峰擁堵延時指數更是高達2.48，比北京還要擁堵12.7%。這意味著，在廣州18時至19時出門需花費暢通狀態下2.48倍的時間;平均駕車1小時約移動不到7公里。
高德公司交通數據分析師表示，第二季度增長較快的網約車等新的出行模式，在為公眾出行提供了更多選擇的同時，對城市交通擁堵也產生了一定影響。廣州社情民意研究中心8月進行的“交通擁堵廣州市民看法”民意調查結果顯示，41%的人認為“專車多了，導致廣州更塞車”。
北京工業大學教授陳艷艷分析指出，一般而言，城市交通擁擠加劇的原因主要來自三個方面：一是機動車保有量的增加;二是機動車使用量的增加，包括機動車使用次數及里程的增加;三是因不良天氣或大型活動、施工等引起的交通管制造成的路網通行能力的降低。在此期間，這幾個城市已經實施了機動車限購，機動車增長量極少，期間也無重大交通管制或異常天氣的干擾。以北京為例，2015年二季度與2014年二季度相比，降雨天數僅增加3天，但嚴重擁堵天數卻增加29天，平均擁堵延時指數約上升10%。因此，機動車使用量的增加無疑成為擁擠加劇的主要原因。經進一步分析，在此期間這些城市對社會車輛的限行政策并無主要變化，而網約車進入盛行期，其中不乏私家車。
可見，網約車的普及為大家帶來出行便利的同時，在一定程度上推動了機動車使用次數及里程的增加，加劇了擁堵。
為了公眾利益最大化，需要構建怎樣的出行體系?
國家發展改革委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東認為，出租汽車不是集約化的交通，在運營過程中占有道路資源、消耗能源和造成環境污染方面，與私人小汽車基本相同。出租汽車是公眾共用的個性化出行方式，而非集約化的公共交通，這是確定出租汽車定位和制定政策的基點。《指導意見》明確，要優先發展公共交通，適度發展出租汽車。
“一個可持續的城市交通系統應能實現人和物的高效移動，而非車的移動。基于這個原則，在城市處于供需矛盾突出、交通擁擠嚴重的狀況下，作為城市交通系統的管理者，應以效率和消耗的綜合效應為基礎，對各種出行手段進行優先級劃分。”陳艷艷認為，效率高而消耗低的出行被視為優于效率低而消耗高的出行，應被賦予高的優先級，給予鼓勵。
具體而言，城市可持續發展應優先考慮的是公共交通以及非機動交通方式出行。這也是目前多個交通擁堵較為嚴重的國內外城市如新加坡、香港、倫敦、東京、紐約、北京、上海等采取限購、限行、擁堵收費、高停車費等多種方式進行交通需求管理的根本目的，這些管理的核心思想都是增加個體小汽車擁有或出行的成本，促進大容量公共交通發展。
網約車興起以來，有人將其視為“共享經濟”的代表。然而，如果它只是實現低載客率的私有車輛資源使用的高效化、低成本化，而非公共道路資源使用的高效化，最終會導致整個交通系統資源使用及運行的低效化。
事實上，無論是私家車、網約車、公交車、自行車，都是一種公眾交通出行的工具，其共同特征都是要占用城市公共道路資源行駛，而城市道路資源是有限的，是有其使用成本的。網約車作為低載客率的交通方式，不僅要看到其與傳統出租汽車相比的便捷性，也要看到其與公交車相比使用道路資源的低效性。在供需矛盾突出的城市，低成本不應成為其主要競爭優勢。
陳艷艷稱，從某種意義上說，交通運輸系統是一個龐大的市場。而但凡有效的市場，就必須遵循一些特定的規范，如消費者選擇權、競爭機制、基于成本的價格體制等。未來交通的發展一方面要增加道路使用者(即消費者)的選擇權，鼓勵運輸經營者的良性競爭;另一方面，還應使價格更準確地反映成本，以及創建更為客觀的價格和稅收體系。網約車的經濟成本不僅要考慮車輛的使用及運營成本，還要考慮占用道路資源的社會成本。
由于交通擁擠將引發更高的交通運營成本，帶來城市大量內耗，成為制約經濟發展的主要因素，同時也降低城市應有的吸引力和輻射力，因此，政府行業監管部門應在尊重市場規律的同時，更為重視公共道路資源的高效公平使用，合理調控網約車規模及價格。同時更重要的是，應切實提高城市公共交通及自行車、步行的服務水平，給予出行者真正有吸引力的綠色出行選擇。
深圳深大方圓交通發展研究院院長周光偉表示，正是受制于城市空間資源的約束，世界各國在長期的努力中普遍形成了公交優先的發展共識。城市客運系統首先是用來保障人們出行的，其次才是滿足人們對出行方式的選擇。為保障公交優先，必須拉開出租汽車等個性化出行方式與大眾公交之間使用代價的區別，保持合理比價關系。這既是出租汽車行業管理制度設計的邏輯基礎，也是保障出租汽車定位得以落實的前提條件。包括出租汽車在內的一切個性化出行方式的進步與創新，其目標應側重于提升效率、共享資源，減少資源消耗，而非大幅度地降低使用代價，縮小與大眾公交的差價。
